作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所 孫瑩

由于美國(guó)參議院未能通過(guò)聯(lián)邦政府臨時(shí)撥款法案，聯(lián)邦政府非核心部門(mén)不久前曾被迫關(guān)門(mén)。這是美國(guó)聯(lián)邦政府2013年10月以來(lái)再次關(guān)門(mén)。政府停擺暴露出美國(guó)民主制度出現(xiàn)了問(wèn)題，國(guó)家治理能力下降，也說(shuō)明政治分化正在加劇。

美國(guó)政府研究中心主任迪歐尼在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，美國(guó)現(xiàn)在比以往任何時(shí)候都要分裂。美國(guó)當(dāng)前的政治分化在很多領(lǐng)域都有所體現(xiàn)，在選人用人領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。

依據(jù)不同的任職方式及任期，美國(guó)聯(lián)邦政府公務(wù)員大致可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是政務(wù)官，一類(lèi)是事務(wù)官。政務(wù)官需總統(tǒng)提名，且任期會(huì)隨總統(tǒng)的卸任而結(jié)束。事務(wù)官則是通過(guò)考試錄用的職業(yè)性公職人員，亦被稱(chēng)為職業(yè)文官。雖然總統(tǒng)對(duì)政務(wù)官有任命權(quán)，但這種權(quán)力卻受制于國(guó)會(huì)。美國(guó)憲法規(guī)定，必須征得參議院“建議和同意”之后，總統(tǒng)才可以順利任命政務(wù)官。然而，憲法主要是確立總統(tǒng)與國(guó)會(huì)相互制衡原則，對(duì)于總統(tǒng)任命官員的選擇并沒(méi)有相應(yīng)的具體標(biāo)準(zhǔn)。

在這種格局下，人事任命成為各方權(quán)力斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)和籌碼。一方面，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)相互制衡，一些重要的人事任命往往需要在臺(tái)前幕后達(dá)成妥協(xié)才能推行。另一方面，總統(tǒng)提名僅限于政務(wù)官員，龐大的職業(yè)文官體系在政府內(nèi)部會(huì)對(duì)總統(tǒng)形成某種制衡，而這也可能成為國(guó)會(huì)制衡總統(tǒng)的抓手。進(jìn)而，總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和文官形成錯(cuò)綜復(fù)雜的制衡甚至爭(zhēng)斗關(guān)系。

根據(jù)法律，任命程序分為提名和審批兩個(gè)過(guò)程。在提名階段，主導(dǎo)權(quán)在總統(tǒng)?？偨y(tǒng)一般會(huì)從本黨派中選擇合適人選，以確保今后政策的一貫性，也便于政策落實(shí)。到了審批階段，制衡權(quán)會(huì)轉(zhuǎn)移到國(guó)會(huì)手中。政府與國(guó)會(huì)之爭(zhēng)也主要體現(xiàn)在這一階段。國(guó)會(huì)可能通過(guò)一些具體手段來(lái)制衡總統(tǒng)任命。國(guó)會(huì)設(shè)立相應(yīng)的委員會(huì)，對(duì)被提名者進(jìn)行能力、經(jīng)歷、背景等多方面的審查與聽(tīng)證，然后才交付參議院表決。在審查程序完成后，委員會(huì)主席還可以用推遲聽(tīng)證的方法來(lái)拖延對(duì)被提名者的投票，使其無(wú)法進(jìn)入最終的參議院表決。即使被提名者成功進(jìn)入?yún)⒆h院辯論及最終表決階段，反對(duì)者也可以利用“阻撓議事”規(guī)則來(lái)無(wú)限制地拖延辯論時(shí)間，達(dá)到中止提名的結(jié)果。這一套繁瑣冗長(zhǎng)的審查表決程序讓國(guó)會(huì)有大量空間來(lái)給總統(tǒng)任命制造麻煩，總統(tǒng)新政府人選的落定有時(shí)會(huì)步履維艱。

比如，2017年特朗普任職后不久，參議院民主黨領(lǐng)袖舒默就以其議題與競(jìng)選承諾不符為由，要求參議院進(jìn)行多輪質(zhì)詢(xún)、多日聽(tīng)證，嚴(yán)格審查其提名人選及相關(guān)議題。隨后，特朗普任命的國(guó)家安全事務(wù)顧問(wèn)弗林因爭(zhēng)議事項(xiàng)辭職。另一名特朗普提名的教育部長(zhǎng)德沃斯，在參議院投票時(shí)竟然出現(xiàn)50票對(duì)50票的平局，只好請(qǐng)出副總統(tǒng)投下決定票，才助其涉險(xiǎn)過(guò)關(guān)。

總統(tǒng)任命受到阻礙，在政府、國(guó)會(huì)相互制衡格局下已經(jīng)成為慣例。這種制衡制度，在設(shè)計(jì)之初是為了實(shí)現(xiàn)各方權(quán)力的有效制約，但在后來(lái)的實(shí)際運(yùn)行中不斷暴露出弊端。在美國(guó)當(dāng)前不同黨派對(duì)立加劇的背景下，制衡制度中的弊端被放大。

隨著政治分化愈演愈烈，參議院對(duì)總統(tǒng)政策的批準(zhǔn)認(rèn)可變得更加艱難。這種所謂的制衡極大削弱了政府治理能力，導(dǎo)致政府及國(guó)會(huì)公信力下降。治理能力減弱，政府回應(yīng)性變差，矛盾的延續(xù)反過(guò)來(lái)又加劇了社會(huì)“求變”的訴求。美國(guó)政府能否從根本上彌合社會(huì)分歧，解決當(dāng)下的迫切問(wèn)題及矛盾，還需在實(shí)踐中尋找答案。實(shí)際上，不僅是任命權(quán)，彈劾權(quán)及財(cái)政權(quán)都可能成為府會(huì)之爭(zhēng)的領(lǐng)域，更加分化的政治對(duì)立今后也很有可能在美國(guó)政治中上演。怎樣預(yù)防或糾正這種現(xiàn)象，是西方國(guó)家政治體制繼續(xù)發(fā)展以及治理能力提升所需要認(rèn)真解決的問(wèn)題。

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