作者：華東政法大學(xué)華東檢察研究院院長(zhǎng)、教授　葉青

2月23日,最高人民檢察院召開歡送反貪污賄賂總局轉(zhuǎn)隸同志大會(huì),標(biāo)志著經(jīng)中央批準(zhǔn)成立于1995年的最高檢反貪污賄賂總局在經(jīng)過23年的運(yùn)行歷程后,完成了它所承載的歷史使命。它在反腐上所創(chuàng)制的工作機(jī)制與成功經(jīng)驗(yàn)必將為國家反腐立法所肯定,它在黨和國家反腐事業(yè)上所作出的歷史功績(jī)將永載史冊(cè),它的落幕也將開啟新時(shí)代我國依法反腐事業(yè)的新征程。

法治社會(huì),任何政黨都沒有超越法律之外的特權(quán)。與黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的要求相比,我國現(xiàn)有的監(jiān)察體系存在體制機(jī)制不暢的問題。一是監(jiān)察范圍過窄。當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋,而行政監(jiān)察對(duì)象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員,未將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體等公職人員納入監(jiān)察范圍,形成了事實(shí)上的“監(jiān)督盲區(qū)”；二是反腐敗力量分散。檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、政府審計(jì)部門職能既分別行使,又交叉重疊,沒有形成合力。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),對(duì)職務(wù)犯罪案件既行使偵查權(quán),又行使批捕、起訴等權(quán)利,也缺乏中立的第三方的有效監(jiān)督制約。三是監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐的法律人才缺乏。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員大多來自非法學(xué)專業(yè),調(diào)查辦案中罪與非罪的界限與標(biāo)準(zhǔn)掌握、定案證據(jù)的取證與審查判斷上,往往局限于行政執(zhí)法執(zhí)紀(jì)要求與思維,為防止出現(xiàn)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)取證導(dǎo)致偵查錯(cuò)失良機(jī),繼而造成執(zhí)紀(jì)證據(jù)無法用于司法定案,影響打擊犯罪,行政監(jiān)察機(jī)關(guān)常常向檢察機(jī)關(guān)借人來辦案。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門的人員一般都畢業(yè)于政法高校的偵查專業(yè)和法學(xué)專業(yè),長(zhǎng)于釋法和適法,而實(shí)踐中,反腐敗工作特別是查處貪污違法犯罪行為,最需要的人才是既精通法律,又精通審計(jì)、會(huì)計(jì)專業(yè)的人才,且具有這方面長(zhǎng)期實(shí)務(wù)操作的經(jīng)驗(yàn),這樣的人才,在行政監(jiān)察機(jī)關(guān)又比較多。轉(zhuǎn)隸無疑有利于由過去的辦案人員“互借”變?yōu)椤盎パa(bǔ)”,達(dá)到“1+1大于2”的人力資源效果。

在我國,80%的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)人員是共產(chǎn)黨員,黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督具有高度內(nèi)在一致性。國家監(jiān)察本質(zhì)上屬于黨和國家的自我監(jiān)督,不同于其他形式的外部監(jiān)督。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)既不是行政機(jī)關(guān)也不是司法機(jī)關(guān),而是代表黨和國家行使監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機(jī)關(guān)。從2016年11月中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》實(shí)施情況看,監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處涉嫌職務(wù)犯罪時(shí)所行使的調(diào)查權(quán)是不同于檢察機(jī)關(guān)所行使的刑事偵查權(quán)。試點(diǎn)省市的反貪污賄賂機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會(huì)后,在整合反腐敗資源的背景下,改革后的監(jiān)察委員會(huì)將擁有現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門依據(jù)刑事訴訟法所享有的刑事偵查手段和強(qiáng)制措施,例如搜查、扣押、查封、凍結(jié)、鑒定、勘驗(yàn)檢查等,大大豐富了監(jiān)察手段。

黨的十九大報(bào)告明確提出,制定國家監(jiān)察法,依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段,用留置取代“兩規(guī)”措施。留置作為一種調(diào)查措施將由試點(diǎn)實(shí)踐上升為監(jiān)察法的立法規(guī)定,并規(guī)定嚴(yán)格的適用程序,有利于解決長(zhǎng)期困擾我們的法治難題,使得職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的查處可以完全在法治化的軌道上進(jìn)行,彰顯全面依法治國的決心和自信。同時(shí),最高檢反貪污賄賂總局轉(zhuǎn)隸可以很好地實(shí)現(xiàn)對(duì)反腐敗工作強(qiáng)化法治和全面從嚴(yán)治黨的相關(guān)要求有機(jī)統(tǒng)一。反腐敗偵查機(jī)構(gòu)隸屬監(jiān)察委并與紀(jì)委合署辦公,一方面,有利于堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),另一方面,也有利于反腐立案?jìng)刹榭朔枇?防止一些地方以黨代法和以權(quán)壓法的情況出現(xiàn)。

當(dāng)然,整建制轉(zhuǎn)隸還可以進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中將繼續(xù)扮演指控職務(wù)犯罪、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等重要角色,擔(dān)當(dāng)好新時(shí)代公益訴訟的國家公訴人新角色,這對(duì)進(jìn)一步明確檢察工作方向和履行好憲法所賦予的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)是十分有利的,也必將為新時(shí)代奪取反腐敗斗爭(zhēng)勝利,為維護(hù)社會(huì)公平正義繼續(xù)貢獻(xiàn)檢察力量。

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