作者：中國法學(xué)會黨組成員、副會長　張鳴起

一、深入推進科學(xué)立法,確保法律符合客觀規(guī)律

科學(xué)立法是全面依法治國的基礎(chǔ)。科學(xué)立法的核心是指立法要尊重和體現(xiàn)法律所調(diào)整的社會關(guān)系的客觀規(guī)律和立法活動自身的規(guī)律。遵循立法活動規(guī)律,就要從國情和實際出發(fā),遵循立法程序,注重立法技術(shù),努力實現(xiàn)立法過程的科學(xué)化和現(xiàn)代化。

習(xí)近平總書記提出:“推進科學(xué)立法,關(guān)鍵是完善立法體制。"解決立法工作中存在的突出問題,要求完善立法體制,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用。黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作,是完善立法體制的核心和根本。黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是指政治領(lǐng)導(dǎo),即政策方針的領(lǐng)導(dǎo)。因此,加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo),首先就是要自覺用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導(dǎo)行動,將黨中央提出的大政方針、決策部署作為立法的先導(dǎo)、指引和重要依據(jù)。加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo),還要完善黨對立法工作重大問題決策的程序?！　　　　　?016年發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》對各級黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的工作權(quán)限、方式、程序等進行了明確規(guī)定,是加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重要遵循；要充分發(fā)揮人大對立法工作的主導(dǎo)作用,加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào),從立法體制上最大程度地克服部門立法導(dǎo)致的“部門利益法制化”現(xiàn)象。應(yīng)加強人大及其常委會對立法決策的主導(dǎo),通過每屆任期的立法規(guī)劃和年度立法計劃加大對立法工作的統(tǒng)籌力度,對部門本位主義、地方保護主義影響科學(xué)立法的現(xiàn)象實現(xiàn)源頭規(guī)制。加強人大及其常委會對法律案起草整個過程的主導(dǎo),改變“政府部門報什么、人大審什么”的模式；要處理好黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法兩者之間的關(guān)系,堅定不移地堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo),堅持人大及其常委會在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下發(fā)揮對立法工作的主導(dǎo)作用。進一步明晰各主體立法權(quán)限,避免和消除法律法規(guī)之間相互沖突的問題。積極發(fā)揮各級人大代表在立法中的作用,健全法律法規(guī)起草征求人大代表意見制度,健全人大代表議案、建議和立法規(guī)劃、立法計劃的銜接機制,拓寬代表參與立法的途徑和渠道,使人大代表更多參與立法活動。

科學(xué)立法必然要求進一步完善立法程序,健全程序運行機制。健全立法起草、論證、調(diào)研、審議、表決機制,細化法律修改程序,完善法律草案表決程序,落實立法后評估機制及合憲性、合法性審查機制,進而增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性,提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性,實現(xiàn)規(guī)范和約束立法權(quán),尤其國務(wù)院部門和地方立法權(quán)的行使；完善立法技術(shù)和立法工作方式。改變粗放型立法,推進立法精細化。立法能具體盡量具體,能明確盡量明確,以增強法律的可執(zhí)行性和可操作性,用更精細化的立法調(diào)整、引領(lǐng)紛繁復(fù)雜的社會關(guān)系。綜合運用立改廢釋多種形式,增強立法工作的及時性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。注重新法律的制定,對“實踐證明行之有效的改革,要及時上升為法律”,對“不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī),要及時修改和廢止”,還“要加強法律解釋工作,及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)?！奔訌姺?、法規(guī)以及規(guī)范性文件的銜接和配套,發(fā)揮法律體系整體功效,推動法律體系完善發(fā)展。完善和落實第三方評估和起草機制,充分發(fā)揮第三方地位中立、利益超脫、專業(yè)力量強等優(yōu)點,以增強起草、評估、論證的客觀性和科學(xué)性。加強對設(shè)區(qū)的市立法工作的規(guī)范和指導(dǎo),并且使之具體化、常態(tài)化、機制化、制度化。推進立法信息化建設(shè),注重運用現(xiàn)代信息技術(shù)強化立法流程管理,探索智慧立法系統(tǒng)建設(shè),推進立法智能化；進一步完善立法政策。加強重點領(lǐng)域立法,加快形成完備的法律規(guī)范體系。

二、進一步推進民主立法,凝聚民智,擴大法律的社會基礎(chǔ)

“民主立法的核心是立法要為了人民、依靠人民。”一部法律是否屬于良法最根本的檢驗標(biāo)準(zhǔn)是是否順應(yīng)廣大人民的意愿,維護廣大人民的利益,使法律成為增進人民福祉、增進社會認同的最大公約數(shù)。通過民主立法,能夠集思廣益,凝聚民智,提高立法質(zhì)量；使法律最大限度地反映最廣大人民的意愿,充分實現(xiàn)最廣大人民的民主權(quán)利,切實維護最廣大人民的根本利益,從而使最廣大人民達成共識,使法律獲得更大的認同感,擴大法律的社會基礎(chǔ),為全民守法奠定堅實根基。

推進民主立法,就要堅持立法公開原則,將公開原則貫穿于立法全過程。要不斷健全立法機關(guān)與社會公眾的溝通機制,使立法機關(guān)了解公眾的關(guān)注點和利益訴求；健全立法協(xié)商機制,充分聽取政協(xié)委員、各民主黨派和無黨派人士、工商聯(lián)和各人民團體對法律草案的意見,正確反映和統(tǒng)籌兼顧不同方面群眾利益,并將立法協(xié)商機制進一步規(guī)范化、法制化；健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制,廣泛凝聚社會共識,擴大公民對立法的有序參與,廣納民意、博采民智,以增強公眾與法律的親密感；完善立法座談會、論證會、聽證會制度,探索建立國家機關(guān)、社會團體、專家學(xué)者對立法中涉及的重大利益調(diào)整的論證咨詢機制,準(zhǔn)確把握最廣大人民根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關(guān)系。健全立法專家顧問制度,發(fā)揮專家學(xué)者的專業(yè)、中立等優(yōu)勢,為立法工作提供智力支持。建立基層立法聯(lián)系點,征求修改完善法律草案的意見,增強法律的針對性和可操作性。

創(chuàng)新公眾參與立法的方式,擴大公民有序參與立法的途徑,通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等方式廣泛聽取各方面意見建議。

三、大力推進依法立法,加強合憲性合法性審查,維護憲法權(quán)威和國家法制統(tǒng)一

根據(jù)我國憲法和立法法等有關(guān)法律的規(guī)定,依法立法應(yīng)加強以下方面工作:

1.按照法定立法權(quán)限立法。立法職權(quán)法定包括立法權(quán)主體法定和不同立法權(quán)主體的立法權(quán)限法定。制定法律、制定行政法規(guī)、制定地方性法規(guī)、制定自治條例和單行條例的活動,以及國務(wù)院部門和地方政府制定規(guī)章的活動,都必須依照憲法、立法法和有關(guān)法律關(guān)于立法權(quán)限劃分的規(guī)定。各有關(guān)機關(guān)都必須在憲法、法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán),不能超越法定的權(quán)限范圍。國家機關(guān)超越法定權(quán)限的越權(quán)行為是違法的、無效的。憲法和立法法等有關(guān)法律對立法權(quán)限的劃分已經(jīng)作了規(guī)定。根據(jù)2015年修改的立法法,沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù),部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范,不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。立法法明確規(guī)定只有“兩高”享有司法解釋權(quán)；司法解釋屬于審判、檢查工作中具體應(yīng)用法律的解釋,應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文,并符合立法的目的、原則和原意；司法解釋應(yīng)當(dāng)報全國人大常委會備案。

2.按照法定立法程序立法。立法程序是立法活動中必須遵循的重要內(nèi)容,既可以保障立法權(quán)的行使,也可以監(jiān)督制約立法權(quán)的行使。國家機關(guān)的立法活動,不僅須依照法定的權(quán)限,還必須嚴(yán)格遵守法定的程序。嚴(yán)格遵循憲法和立法法等有關(guān)法律確立的程序性規(guī)定是立法工作中堅持社會主義民主原則、保障立法體現(xiàn)人民意志、保障人民群眾以多種途徑參與立法活動所必需的,也是使國家機關(guān)的立法行為具有合法性的不可缺少的條件,對規(guī)范立法行為、保證立法質(zhì)量非常重要。對于違反法定程序的法律、法規(guī)或規(guī)章,有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

3.完善立法備案審查和監(jiān)督制度,切實開展合憲性審查和合法性審查。十八屆四中全會決定提出:“要完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度,健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設(shè),把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件,禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”；黨的十九大報告進一步明確提出:“加強憲法實施和監(jiān)督,推進合憲性審查工作,維護憲法權(quán)威。”憲法、監(jiān)督法和有關(guān)法律對立法監(jiān)督機制作了規(guī)定。立法法根據(jù)我國立法的實際情況,系統(tǒng)規(guī)定了立法監(jiān)督機制,主要是備案審查制度、改變和撤銷制度。規(guī)范性文件備案審查工作,是法律賦予人大及其常委會的一項重要職權(quán)。立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照黨中央的部署要求和立法法的有關(guān)規(guī)定,積極開展主動審查和被動審查工作,切實開展合憲性審查和合法性審查工作,適時進行法規(guī)清理,以維護憲法權(quán)威和國家法制統(tǒng)一。

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