盡管已在公眾場(chǎng)合多次講述貴州畢節(jié)5名流浪兒童慘死垃圾箱的悲劇，上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院院長(zhǎng)姚建龍教授提高聲調(diào)，又一次將發(fā)人深省的問題拋給100多位與會(huì)人員：

“《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第六條明確規(guī)定，保護(hù)未成年人，是國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任。但為什么這么多的保護(hù)機(jī)構(gòu)和主體仍不能制止悲劇發(fā)生？”

這是5月5日在山東武城召開的全國(guó)未成年人保護(hù)多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)研討會(huì)的現(xiàn)場(chǎng)一幕。

會(huì)場(chǎng)上，來自學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的各種聲音有所不同，但不乏交織，最終指向問題的實(shí)質(zhì)：整合未成年人保護(hù)力量究竟難在哪兒？如何走出部門聯(lián)動(dòng)的困境？如何更有效地維護(hù)未成年人合法權(quán)益？

“責(zé)任稀釋”現(xiàn)象

經(jīng)2016年下半年開始的大量調(diào)研，魯東大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院講師滕洪昌將目前未成年人保護(hù)的模式總結(jié)為三類：以群團(tuán)組織牽頭、充分吸收各種社會(huì)力量參與的共青團(tuán)模式；黨委牽頭、檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的模式；政府牽頭、民政部門主導(dǎo)的模式。

然而，調(diào)研結(jié)果顯示，這三類保護(hù)平臺(tái)相互之間很少發(fā)生聯(lián)系，極易造成對(duì)未成年人保護(hù)不周或重復(fù)保護(hù)救助的尷尬局面。

團(tuán)中央權(quán)益部維權(quán)工作處處長(zhǎng)冉云梅發(fā)現(xiàn)，目前，及時(shí)了解未成年人權(quán)益狀況是最基礎(chǔ)的，也是難度較大的，重要原因是日常監(jiān)測(cè)不到位，包括信息共享不到位和監(jiān)測(cè)隊(duì)伍零散。

關(guān)于信息共享匱乏的一個(gè)細(xì)節(jié)是，國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)辦公室副主任宋文珍舉例，時(shí)至今日，兒童數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)各個(gè)部門仍存在差異，衛(wèi)生部門、公安部門、統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)都不一致。

“多部門聯(lián)動(dòng)過程中相互銜接是有問題的，調(diào)動(dòng)力量和配合工作中，部門協(xié)調(diào)是非常有難度的?！比皆泼诽寡?。

來自云南省人民檢察院的未成年人司法保護(hù)實(shí)踐一定程度上印證了上述問題。該院未成年人刑事檢察處副處長(zhǎng)陳怡璇介紹，作為邊疆民族山區(qū)，云南各地未成年人司法保護(hù)和犯罪預(yù)防工作基礎(chǔ)不一樣，差異性較大，理念和機(jī)制發(fā)展不平衡，具體案例中需要提供司法保護(hù)的未成年人大多是非本地戶籍或外國(guó)籍，甚至國(guó)籍不明的未成年人。在這種條件下，部門聯(lián)動(dòng)和社會(huì)支持體系的建設(shè)對(duì)未成年人司法保護(hù)的影響尤其明顯。

“據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，云南外來的未成年人群體犯罪比例一直在60%左右，這部分孩子的少捕慎訴等幫教方面的工作其實(shí)是很難落實(shí)的。”

陳怡璇將影響未成年人司法保護(hù)部門聯(lián)動(dòng)的因素歸納為三點(diǎn)：是不是建立專業(yè)的未成年人司法保護(hù)機(jī)構(gòu)？有沒有明確、有力、有效的協(xié)調(diào)組織部門？有沒有對(duì)社會(huì)組織提供足夠的支持和保障？

“不論是政法、綜治、民政、共青團(tuán)、關(guān)工委，很多部門都承擔(dān)了大量的協(xié)調(diào)組織工作，但實(shí)踐中我們感覺到各個(gè)部門的資源整合、工作合力以及信息共享的程度一直比較低，檢察機(jī)關(guān)在尋求組織指導(dǎo)各方面確實(shí)存在難度。”陳怡璇介紹。

陳怡璇同時(shí)舉例，許多案件中，購買服務(wù)投入不夠或沒有投入到應(yīng)當(dāng)投入的方面，這就會(huì)導(dǎo)致一些案件中檢察機(jī)關(guān)用起訴方式盡快終結(jié)訴訟等不規(guī)范的情況。

姚建龍用“責(zé)任稀釋”概括上述未成年人保護(hù)的困境。在他看來，實(shí)現(xiàn)未成年人保護(hù)的全覆蓋顯然需要有核心和牽頭部門，“法律規(guī)定不明確的時(shí)候，這些單位的行動(dòng)是一種擔(dān)當(dāng)”。

宋文珍同樣強(qiáng)調(diào)，未成年人保護(hù)需要政府主導(dǎo)和相關(guān)部門共同參與的工作機(jī)制，她引用國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)說明牽頭部門存在的必要性。

“但并不意味著這個(gè)牽頭部門能包攬所有問題，比如美國(guó)有兒童福利局，但涉及兒童教育問題還是要找教育部門；涉及兒童健康問題還是要找衛(wèi)生保健部門?！彼挝恼浣榻B，多部門參與過程中如何保證既要分工明確，又要合作銜接，這同樣值得深入探討。

打拐經(jīng)驗(yàn)與武城模式

盡管現(xiàn)狀不盡如人意，從中央至地方，未成年人保護(hù)的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制確有成功經(jīng)驗(yàn)可循。

長(zhǎng)期奮戰(zhàn)在打拐一線的公安部刑事偵查局副局長(zhǎng)陳士渠介紹，關(guān)于打拐反拐工作，公安部從2007年起長(zhǎng)期堅(jiān)持多部門聯(lián)動(dòng)。

譬如，2009年建立了國(guó)務(wù)院反拐部際聯(lián)席會(huì)議制度，一共33個(gè)部門和單位作為成員，目前已出臺(tái)兩部國(guó)家反拐行動(dòng)計(jì)劃，對(duì)拐賣犯罪開展綜合治理。

在立法方面，最高檢、最高法、公安部和司法部2010年出臺(tái)了《關(guān)于依法懲治拐賣婦女兒童犯罪的意見》。2016年年底，最高法出臺(tái)了《關(guān)于審理拐賣婦女兒童犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，針對(duì)打擊工作中遇到的新問題采取措施，擴(kuò)大了偷盜嬰幼兒的概念，加大了打擊力度。

在具體打擊工作方面，公安部建立了全國(guó)打拐的DNA信息庫，這是全世界唯一一個(gè)專門用于打拐、查找被拐賣兒童的信息庫。

陳士渠介紹，這一信息庫雖然建在公安機(jī)關(guān)，但離不開各部門的支持，在采集血樣過程中都會(huì)聯(lián)系當(dāng)?shù)孛裾块T、婦聯(lián)、教育、衛(wèi)生等部門，從戶籍管理、學(xué)籍管理、收養(yǎng)登記、計(jì)劃生育信息、衛(wèi)生防疫信息等信息入手，至今已比中找回了4600多名被拐多年的孩子。

“經(jīng)過10多年的努力，拐賣犯罪總體上呈低發(fā)態(tài)勢(shì)，之前是高發(fā)態(tài)勢(shì)，這和各部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制的完善是分不開的。”陳士渠同時(shí)坦言，多部門聯(lián)動(dòng)最關(guān)鍵的一點(diǎn)要有牽頭組織部門，打拐反拐工作效果好的重要原因是責(zé)任在公安部，召集人是國(guó)務(wù)委員兼公安部部長(zhǎng)郭聲琨。否則牽頭單位不一，容易打“亂仗”，繼而影響工作效果。

無獨(dú)有偶。

2015年至今，山東省武城縣人民檢察院逐漸探索出以檢察機(jī)關(guān)作為牽頭部門的未成年人保護(hù)部門聯(lián)動(dòng)嶄新模式。

該院以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)理念為導(dǎo)向，在全國(guó)首創(chuàng)未成年人保護(hù)檢察監(jiān)督信息平臺(tái)和未檢云數(shù)據(jù)平臺(tái)。該平臺(tái)的最大優(yōu)勢(shì)，是充分運(yùn)用信息化技術(shù)和管理手段，將大量分散的涉檢未成年人信息進(jìn)行有效整合，集中到未檢部門，賦予該院未檢科以一統(tǒng)多的職能，實(shí)現(xiàn)刑事、民事、行政、預(yù)防、救助等未檢業(yè)務(wù)一體化高效運(yùn)作。

與此同時(shí)，該院還建立了一支植根于群眾、分布于各行各業(yè)的信息員隊(duì)伍，直接向平臺(tái)提供信息、反映基層問題。由于平臺(tái)科學(xué)設(shè)置架構(gòu)，信息員錄入的問題會(huì)自動(dòng)流轉(zhuǎn)到相應(yīng)的行政執(zhí)法部門。

目前，全縣教育、文化、司法等30個(gè)相關(guān)行政部門均已被納入平臺(tái)，每個(gè)部門有專人負(fù)責(zé)。檢察機(jī)關(guān)在平臺(tái)上具有最高權(quán)限，對(duì)各部門問題處理進(jìn)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督。平臺(tái)設(shè)有預(yù)警功能，7天內(nèi)不處理的，平臺(tái)將預(yù)警提示；超過15天不處理的，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)提醒并督促辦理，造成嚴(yán)重后果的，依法發(fā)出檢察建議，追究相關(guān)部門、人員責(zé)任；涉及違規(guī)違紀(jì)的，通過平臺(tái)移交紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。

此外，該院高度關(guān)注農(nóng)村留守、流動(dòng)、貧困兒童，將留守兒童、惠生政策及資金發(fā)放等1.2萬余條信息錄入平臺(tái)，便于檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督保護(hù)，有針對(duì)性開展預(yù)防救助等活動(dòng)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，平臺(tái)自運(yùn)行以來，已監(jiān)督行政部門處理侵害未成年人權(quán)益問題1270余個(gè)，辦理各類侵害未成年人權(quán)益案件41件，救助320余人。

“武城模式拓展了檢察監(jiān)督的新路徑，過去的偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督的傳統(tǒng)訴訟監(jiān)督的格局被打破，強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟，對(duì)行政部門的不作為、亂作為進(jìn)行監(jiān)督，由訴訟拓展到非訴訟，由司法拓展到行政?！敝袊?guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東評(píng)價(jià)。

破解之道，關(guān)鍵在“聯(lián)”

“部門聯(lián)動(dòng)關(guān)鍵在‘聯(lián)’?！标愨Y(jié)合多年未成年人保護(hù)實(shí)務(wù)工作，深有感觸。而如何聯(lián)，怎樣聯(lián)，來自國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)或許有值得借鑒之處。

聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)駐中國(guó)辦事處兒童保護(hù)官員蘇文穎曾實(shí)地走訪荷蘭和瑞典，當(dāng)?shù)貙?duì)于兒童保護(hù)的做法令她印象深刻。

蘇文穎介紹，荷蘭在社區(qū)設(shè)立了兒童虐待和家暴舉報(bào)中心，該中心對(duì)大量來自社會(huì)及醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的關(guān)于兒童受到侵害的舉報(bào)進(jìn)行篩選。這其中絕大部分需要對(duì)家庭提供更多支持和服務(wù)，有進(jìn)一步調(diào)查必要的極少部分舉報(bào)被轉(zhuǎn)移到兒童保護(hù)局。兒童保護(hù)局是設(shè)在司法部下面的機(jī)構(gòu)，主要是受理兒童被侵害案件的舉報(bào)，也會(huì)開展相應(yīng)調(diào)查，將符合相關(guān)法律規(guī)定的案件提交給法院。

在蘇文穎看來比較有借鑒意義的是監(jiān)護(hù)監(jiān)督令的做法。

“不同于剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)，荷蘭允許這樣一種制度緩沖，對(duì)家庭監(jiān)護(hù)人侵害兒童權(quán)益的行為，短期內(nèi)無法快速糾正，但是同時(shí)認(rèn)為具有糾正可能的，兒童保護(hù)局會(huì)向法院提交申請(qǐng)判處監(jiān)護(hù)監(jiān)督令，家長(zhǎng)和孩子仍然共同生活，但會(huì)有法院指定的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人對(duì)家庭的監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行密切監(jiān)督，同時(shí)把監(jiān)護(hù)情況及時(shí)反映給有關(guān)部門，一般12個(gè)月是最長(zhǎng)期限，12個(gè)月之后來判斷家庭監(jiān)護(hù)權(quán)是應(yīng)該完全恢復(fù)，還是要有代替家庭或完全剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)?！碧K文穎介紹。

瑞典有警察部門主辦的兒童中心，這是政府針對(duì)在刑事案件中受侵害的兒童所設(shè)立的多功能協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

蘇文穎曾參觀的一處兒童中心大概有50名警察，十幾名社工，同時(shí)有幾名醫(yī)護(hù)人員、心理學(xué)家，還有相當(dāng)于未檢檢察官的辦公室。由此實(shí)現(xiàn)了一站式的詢問、司法鑒定、法律援助、司法救助以及后續(xù)的偵查、起訴等程序，最大限度減少了對(duì)未成年受害人的二次傷害。

具體到未成年人保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的未來發(fā)展方向，冉云梅建議，既要整合政府各部門的力量，也要社會(huì)組織和專業(yè)人才隊(duì)伍的力量，同時(shí)還要整合業(yè)務(wù)工作機(jī)制的資源力量。

陳怡璇則建議，實(shí)現(xiàn)未成年人司法保護(hù)機(jī)構(gòu)和人員的專門化，由此可以更加有效地聯(lián)動(dòng)和整合各部門在理念和制度方面能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)同一致，特別是社區(qū)矯正、心理幫扶、監(jiān)護(hù)監(jiān)督、親情教育等方面必須由專業(yè)的力量來完成。

此外，她建議，應(yīng)當(dāng)由專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)多部門協(xié)調(diào)配合的組織職能；同時(shí)加大對(duì)社會(huì)支持體系的投入和保障力度，擴(kuò)大社會(huì)力量的參與。

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