《水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》12月將施行

水資源費(fèi)改稅推向全國(guó) 影響幾何

12月1日起，我國(guó)將全面實(shí)施水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)。作為黨的二十屆三中全會(huì)后優(yōu)先落地的稅改措施，本次改革的重要出發(fā)點(diǎn)是發(fā)揮好稅收杠桿對(duì)水資源高效利用的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用。“水費(fèi)會(huì)不會(huì)漲”也成為普通民眾和部分企業(yè)最關(guān)心的話題。

“水費(fèi)（第一階梯）24.84元，污水處理費(fèi)16.32元，水資源費(fèi)改稅18.84元，總計(jì)60元。”這是北京一戶(hù)家庭今年8、9兩個(gè)月的綜合水費(fèi)賬單，與很多省份相比，這份賬單中多出了一項(xiàng)“水資源費(fèi)改稅”。從今年12月1日開(kāi)始，這一條目也將出現(xiàn)在更多省份家庭的綜合水費(fèi)賬單上。

近日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、水利部發(fā)布了《水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，明確自12月1日起，將全面實(shí)施水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)。此前，我國(guó)已在北京、河北等10個(gè)省份展開(kāi)相關(guān)試點(diǎn)工作。

“水資源費(fèi)改稅范圍擴(kuò)大到全國(guó)，既是前期我國(guó)‘費(fèi)改稅’改革的進(jìn)一步延伸，有助于提升財(cái)稅的現(xiàn)代治理能力和水平，同時(shí)也有助于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度與生態(tài)文明建設(shè)之間的高效統(tǒng)籌。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授白彥鋒對(duì)中青報(bào)·中青網(wǎng)記者說(shuō)，黨的二十屆三中全會(huì)之后，我國(guó)在逆周期財(cái)政調(diào)節(jié)等方面已經(jīng)出臺(tái)了一系列政策，“水資源費(fèi)改稅就是新一輪財(cái)稅改革中的重要一環(huán)”。

從“費(fèi)”到“稅”

同為政府財(cái)政收入，“稅”與“費(fèi)”的地位相差卻很大。山東大學(xué)稅務(wù)經(jīng)濟(jì)研究中心主任李華介紹，“費(fèi)”的征收通常涉及多個(gè)部門(mén)，地區(qū)差異大，監(jiān)管難度較高。同時(shí)，稅收具有強(qiáng)制性，征稅行為由法律強(qiáng)制性保障實(shí)施，而收費(fèi)的依據(jù)比較分散。“由‘費(fèi)’改為‘稅’，能通過(guò)征管部門(mén)整合、稅收法定等形式，提高征收的強(qiáng)度和剛性，保證財(cái)政資源的有效獲取，是我國(guó)財(cái)稅體制改革的重要途徑之一。”

在我國(guó)，“費(fèi)改稅”已有多領(lǐng)域的實(shí)踐。2009年，我國(guó)開(kāi)始推行交通稅費(fèi)改革，公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)等6項(xiàng)費(fèi)用退出歷史舞臺(tái)，取而代之的是成品油消費(fèi)稅單位稅額的提高。2018年，環(huán)境保護(hù)稅法正式施行，環(huán)保稅正式取代此前的排污費(fèi)，實(shí)現(xiàn)“費(fèi)改稅”。

2016年之前，我國(guó)主要對(duì)取用水資源行為收費(fèi)。2016年7月，河北省率先開(kāi)展水資源稅改革試點(diǎn)，以從量定額的征收辦法，對(duì)地表水和地下水的使用進(jìn)行規(guī)范；2017年年底，北京、天津、山西等9個(gè)?。▍^(qū)、市）也被納入試點(diǎn)范圍。如今，隨著《辦法》的出臺(tái)，今年12月起，大陸31個(gè)省份將全部用水資源稅替代此前的收費(fèi)。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，將水資源稅改革試點(diǎn)推向全國(guó)，一方面是因?yàn)樵谒Y源費(fèi)的征收過(guò)程中，存在著多部門(mén)征收、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不明確、缺乏有力監(jiān)管等不規(guī)范的情況。“同時(shí)，還與我國(guó)人多水少，水資源時(shí)空分布不均等現(xiàn)實(shí)有關(guān)。”據(jù)了解，我國(guó)人均水資源量遠(yuǎn)低于世界平均水平，且分布不均。目前，有16個(gè)省份面臨著水資源危機(jī)，多達(dá)300個(gè)城市存在不同程度的缺水。

資源稅是引導(dǎo)資源合理配置的重要手段。施正文提到，在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)水資源稅改革試點(diǎn)，能提升水資源節(jié)約集約安全利用水平，有利于落實(shí)水資源剛性約束制度。“通過(guò)稅收的杠桿作用，可以有效調(diào)整全社會(huì)的取水用水結(jié)構(gòu)，促進(jìn)節(jié)約用水，提高用水效率，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。”

實(shí)際上，2019年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)資源稅法》已經(jīng)在法律層面，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以試點(diǎn)征收水資源稅。2023年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。今年7月黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》則明確，要“落實(shí)水資源剛性約束制度，全面推行水資源費(fèi)改稅”“完善綠色稅制”。

作為黨的二十屆三中全會(huì)后優(yōu)先落地的稅改措施，《辦法》的出臺(tái)被社會(huì)各界看作是新一輪財(cái)稅體制改革打響的“重要一槍”。“水資源的問(wèn)題波及面和影響力都很大。”李華說(shuō)，推動(dòng)水資源稅改革試點(diǎn)，有利于完善以資源稅、環(huán)境保護(hù)稅為主體“多稅共治”，以系統(tǒng)性稅收優(yōu)惠政策“多策組合”的綠色稅收體系。“本次改革也釋放了新一輪財(cái)稅體制改革的重要信號(hào)：拓展地方稅源，提升地方自主財(cái)力水平。”

給地方更大自主權(quán)

此次出臺(tái)的《辦法》，對(duì)水資源稅的納稅人、計(jì)稅依據(jù)、稅額標(biāo)準(zhǔn)等要素作出了明確和規(guī)定。根據(jù)《辦法》，水資源稅實(shí)行從量計(jì)征，即按照實(shí)際取用水量乘以適用稅額來(lái)確定，納稅人為直接從江河、湖泊（含水庫(kù)、引調(diào)水工程等水資源配置工程）和地下取用水資源的單位和個(gè)人。

在基本框架上，能在《辦法》中看到不少現(xiàn)有各地試點(diǎn)制度和水資源費(fèi)征收制度的影子。但水資源稅并非簡(jiǎn)單地由水資源費(fèi)完全平移得到，而是有一些重要改進(jìn)。

其中一項(xiàng)改進(jìn)就是，根據(jù)水資源狀況、取用水類(lèi)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，水資源稅在推向全國(guó)后，將實(shí)行差別稅額?！掇k法》規(guī)定，對(duì)水資源嚴(yán)重短缺和超載地區(qū)取用水、取用地下水等從高確定稅額；同一類(lèi)型取用水，地下水稅額應(yīng)當(dāng)高于地表水。

記者對(duì)隨附《辦法》公布的各?。▍^(qū)、市）水資源稅最低平均稅額進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，不同省份最低平均稅額相差很大，其中北京的地表水水資源稅、地下水水資源稅最低平均稅額全國(guó)最高，分別是每立方米1.6元、每立方米4元。而在一些水資源較豐富的省份，如四川、上海等，地表水、地下水資源稅最低平均稅額則僅為每立方米0.1元和0.2元。

“對(duì)于不同省份的水資源稅最低平均稅額，地表水最高相差16倍，地下水最高則相差20倍，同一地區(qū)地下水均為地表水的兩倍及以上。”施正文分析認(rèn)為，這體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)地下水資源的保護(hù)，也充分考慮到了不同地區(qū)的水資源稟賦、不同行業(yè)的用水情況等，體現(xiàn)了精準(zhǔn)調(diào)節(jié)、科學(xué)調(diào)節(jié)的原則，有利于稅收政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持相協(xié)調(diào)。

以取用不同類(lèi)型水為例，相較于地表水，地下水更加寶貴。“從高確定地下水水資源稅的最低平均稅額，就是要充分發(fā)揮稅收的杠桿調(diào)節(jié)作用，抑制不合理取用地下水的行為，優(yōu)化地區(qū)的取水結(jié)構(gòu)。”施正文說(shuō)。

同時(shí)，《辦法》并未對(duì)最高平均稅額進(jìn)行限制，而是強(qiáng)調(diào)各地方可按規(guī)定在該地區(qū)最低平均稅額基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際確定水資源稅的具體適用稅額。李華認(rèn)為，這給了地方更大的稅收權(quán)限，有利于更好地利用稅收因地制宜對(duì)水資源利用進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)控。

值得注意的是，原水資源費(fèi)收入實(shí)行中央和地方1∶9分成，而在全面實(shí)施水資源稅改革試點(diǎn)后，水資源稅收入將全部歸屬地方，納入一般公共預(yù)算管理。“這項(xiàng)改革將進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)力下沉，充實(shí)地方財(cái)政，拓展地方稅源。同時(shí)能充分調(diào)動(dòng)地方財(cái)政在水資源稅征收管理當(dāng)中的積極性和主動(dòng)性，有助于因地制宜發(fā)揮好水資源稅在籌集地方財(cái)政收入和調(diào)節(jié)水資源高效利用方面的積極作用。”白彥鋒說(shuō)。

最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)8年來(lái)，河北水資源稅納稅人戶(hù)數(shù)由2016年的1.7萬(wàn)戶(hù)增至2.1萬(wàn)戶(hù)，累計(jì)征收水資源稅149.17億元。如果按照水資源稅收入全部劃歸地方計(jì)算，8年累計(jì)為河北增收約14.9億元。

資源和地區(qū)的關(guān)聯(lián)性向來(lái)比較強(qiáng)，地方稅收權(quán)限的擴(kuò)大也代表著更大的責(zé)任。“今后水資源稅完全歸屬地方政府，反過(guò)來(lái)講，當(dāng)?shù)卣矐?yīng)該對(duì)資源進(jìn)行更好的保護(hù)，也就是‘權(quán)責(zé)一致’。”李華提到，水資源稅收入全部歸屬地方，強(qiáng)化了地方在水資源保護(hù)和利用上的責(zé)任，專(zhuān)款專(zhuān)用的特征也比較明顯。“地方政府應(yīng)該在后續(xù)的公共支出和政府職能中有所體現(xiàn)。”

平穩(wěn)轉(zhuǎn)換 節(jié)水產(chǎn)業(yè)迎機(jī)遇

水資源費(fèi)改稅將推廣至全國(guó)，“水費(fèi)會(huì)不會(huì)漲”是普通民眾和部分企業(yè)最關(guān)心的話題。

《辦法》中明確，城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)繳納的水資源稅不計(jì)入自來(lái)水價(jià)格，在終端綜合水價(jià)中單列，并可以在增值稅計(jì)稅依據(jù)中扣除。水資源稅改革試點(diǎn)期間，省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)將終端綜合水價(jià)結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整到位，原則上不因改革增加用水負(fù)擔(dān)。

已經(jīng)啟動(dòng)水資源稅改革試點(diǎn)的省份，多采用“稅負(fù)平移”的方式，企業(yè)正常生產(chǎn)用水、城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)和居民生活用水負(fù)擔(dān)基本實(shí)現(xiàn)“三不變”。比如，在河北的水資源稅改革中，地下水與地表水的稅負(fù)相差4倍，超采區(qū)取用地下水加倍征稅，高耗水企業(yè)和特種行業(yè)稅額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)高。“城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)、居民正常生活用水、農(nóng)業(yè)正常生產(chǎn)用水，維持原有的負(fù)擔(dān)水平基本不變。”國(guó)家稅務(wù)總局河北省稅務(wù)局資源和環(huán)境稅處處長(zhǎng)劉彥辰說(shuō)。

白彥鋒分析表示，本次水資源稅全面試點(diǎn)，遵循了“平穩(wěn)轉(zhuǎn)換”原則，在老百姓用水習(xí)慣沒(méi)有大的變化的前提下，用水負(fù)擔(dān)有望保持總體穩(wěn)定。“當(dāng)然，本次改革的重要出發(fā)點(diǎn)是發(fā)揮好稅收杠桿對(duì)水資源高效利用的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用。對(duì)于那些節(jié)水先行、不斷提高用水效率的企業(yè)將構(gòu)成利好；反之，對(duì)于那些水資源消耗大、利用率低的企業(yè)，無(wú)疑將加重其綜合負(fù)擔(dān)，這是改革的初衷和導(dǎo)向。”

此外，《辦法》還通過(guò)明確規(guī)定限額內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水、抽水蓄能發(fā)電取用水等5種情形免征水資源稅，對(duì)超出規(guī)定限額的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水以及農(nóng)村集中飲水工程取用水授權(quán)地方減免水資源稅等，進(jìn)一步推動(dòng)由“費(fèi)”向“稅”的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

目前，我國(guó)的水資源稅改革試點(diǎn)在抑制地下水超采、轉(zhuǎn)變用水方式等方面已取得明顯成效。以四川省為例，自2017年年底改革啟動(dòng)以來(lái)，四川全省工業(yè)用水量從51.37億立方米減少至2022年的20.67億立方米，地下水供水量由11.83億立方米降至2022年的5.92億立方米；2023年，四川省萬(wàn)元GDP用水量43.26立方米，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量13.13立方米，分別較2020年下降10.9%、25.1%。

如今，我國(guó)的節(jié)水產(chǎn)業(yè)也正在蓬勃發(fā)展。今年7月對(duì)外發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，到2027年，節(jié)水產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)到萬(wàn)億元，培育形成一批專(zhuān)精特新“小巨人”企業(yè)，初步建立以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、創(chuàng)新為動(dòng)力、產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

“在微觀層面上，水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)可以增強(qiáng)居民的節(jié)水意識(shí)，引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范用水、節(jié)約用水。”施正文說(shuō)，企業(yè)既可以改變?nèi)∷Y(jié)構(gòu)，也可以通過(guò)對(duì)設(shè)備進(jìn)行更新或技術(shù)改造，比如增加循環(huán)水系統(tǒng)等，來(lái)降低用水量，提高用水效率，從而減輕稅負(fù)。“全面實(shí)施水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)帶來(lái)的節(jié)水設(shè)備更新和技術(shù)改造需求，也將為節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)巨大的市場(chǎng)機(jī)遇。”

（記者 賈驥業(yè)）

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